庐山风景名胜区资源保护与利用

     庐山地处江西北部，九江市境内，东靠鄱阳湖，北临长江，面积302平方公里，是我国著名的风景游览地。1982年，被国务院列为第一批国家重点风景名胜区。1996年，以世界文化景观列入《世界遗产名录》。1984年，庐山风景名胜区管理局成立以来，认真贯彻《风景名胜区管理暂行条例》，严格遵守“严格保护，统一管理，合理开发，永续利用”的十六字方针，切实加强风景名胜区保护、规划、建设和管理，取得了明显成效，实现了风景名胜事业的不断进步和社会经济的可持续发展。庐山之所以能取得这些成绩，我们主要有以下几方面体会：

     一、建立高效统一的管理机构是保护管理工作的关键

     庐山管理体制虽先后经十多次调整，但因没有解决庐山统一管理问题，导致破坏资源的事件屡禁不止。直到1984年，中央两办针对庐山破坏性建设行为，责令江西省政府理顺庐山的管理体制，同意成立副厅级的庐山风景名胜区管理局，负责庐山风景名胜区的保护、建设和管理工作，将庐山主要景区划归管理局管理。去年年底，九江市委、市政府又作出决定，将庐山范围内的庐山垦殖场等四个单位划归庐山管理局，庐山的管理体制得到进一步理顺。从1984年至今，可以说是庐山发展的黄金时期，风景名胜资源得到有效保护，生态环境明显改善，社会经济得到快速发展，一个和谐平安、可持续发展的庐山正在构筑。
     二、制定强有力的法规体系是保护管理工作的保障

     1985年，国务院颁布的《风景名胜区管理暂行条例》，为我国风景名胜区的建立、保护和发展起到了重要作用。为了加强庐山保护、建设和管理，制定更切合庐山实际的法规，1996年，我省人大制定了《江西省庐山风景名胜区管理条例》，进一步确定了庐山风景名胜区管理局的执法主体地位、管理权限，规范了规划建设的行为，明确了征收风景名胜资源有偿使用费。该《条例》的颁布，基本杜绝了破坏风景名胜资源的行为，促进了依法行政的实施，形成了依法管理的良好氛围，保障了风景名胜区事业可持续发展。
     三、编制科学合理的规划是保护管理工作的前提

     1982年庐山编制了总体规划，是我国最早编制总体规划的风景名胜区之一，对指导这一时期我国风景名胜区总体规划的编制起到了示范作用，也为庐山风景名胜资源近20年的保护、建设和管理提供了依据。随着我国市场经济的建立，已有的规划已不适应时代发展的要求，根据《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》（国发［2002］13号）的要求，我们委托清华大学编制完成了《庐山风景名胜区总体规划》修编工作，并按规定划定了核心景区，编制了专门保护规划，将风景名胜资源集中的生态保护区、自然景观保护区和史迹保护区纳入保护范围。

     尽管《风景名胜区管理暂行条例》和《江西省庐山风景名胜区管理条例》这两部法规，有效指导了庐山各项事业的发展。但是，我们在工作中也深深体会到，风景名胜区的法律体系还不完善，20年前出台的《暂行条例》与风景名胜资源的保护和利用已不适应，严重制约了风景名胜区的保护、管理和发展。因此，建议国务院尽快出台《风景名胜区条例》，以适应市场经济条件下，风景名胜资源保护的要求，并重点解决以下几个问题：
     一要进一步明确风景名胜区管理机构管理职能。风景名胜资源作为全人类的共同财富，其自然和文化景观具有唯一性和不可再生性，必须实施统一严格的保护和管理。《风景名胜区管理暂行条例》第五条规定“风景名胜区依法设立人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构。”庐山的实践证明，依法设立了“准政府”型的管理机构，对景区实施统一管理的风景名胜区，各项事业还得到了快速发展。目前，我国风景名胜区的管理机构大多不是真正意义的一级政府，不具备执法主体资格，依法行政困难，管理难以到位，影响到了风景名胜资源的有效保护和永续利用。为此，建议新修改的《条例》在保留这一条的基础上，可以考虑在风景名胜区设立特别行政区，相应提高风景名胜区管理机构的级别，行使一级政府的管理职能，使其具有执法主体资格，依法对风景区内各项事务进行综合协调和管理。
     二要实行对风景名胜区各项事务的统一管理。风景名胜资源作为全人类的共同财富，其自然和文化景观具有唯一性和不可再生性及多样性，决定风景名胜区的管理涉及面广，牵涉部门多。从庐山的管理现状来看，风景名胜区范围内涉及园林、文物、环保、林业、科研、宗教、工交、服务、环卫、治安等多行业，同时，还有中央和省、市住山单位，要保护和管理好庐山必须对风景名胜区内所有单位实施统一严格的保护和管理。从目前我国风景名胜区现状来看，由于历史的原因，风景区往往属于不同行政管辖区域，在风景区内部形成不同的利益主体。同时，由于对景区利益的争夺，也造成了景区内部的诸多矛盾。不同的利益主体一拥而上，盲目开发，保护与利用和谐发展难以实现。为此，我们建议保留《暂行条例》中关于“风景名胜区内所有单位除服从上级主管部门领导外，必须服从风景名胜区管理机构的统一规划和管理”的规定，从而保证对整体风景名胜区实施统一、有效的管理和保护。
     三要确定风景名胜区土地权属关系。我国风景名胜区的建立一开始就回避了风景名胜区土地权属问题。由于我国的土地所有制只有国有和集体两种形式，而风景名胜区的土地大多是集体所有。随着农村土地承包和林权制度改革的实施，属于集体所有制的风景名胜区土地和林地将承包或分给农民，农民要在风景名胜区的承包地内开展生产经营活动，而风景名胜区又有相关的法规政策，这势必会产生一系列矛盾，给风景名胜资源的保护和管理带来压力。因此，要研究如何妥善解决风景名胜区的土地权属关系问题。

     四要设立中国风景名胜区保护基金。对风景名胜资源进行保护，每年都需投入大量资金，仅靠风景名胜区自己的收入来解决远远无法满足保护需求，从而严重影响了风景名胜资源的保护和风景名胜事业的发展后劲。风景名胜资源是国有资源，风景名胜事业是一项公益性事业，保护风景名胜资源是全社会的共同责任，保护投入不能完全依赖于风景区自身经营收入。为此，建议设立中国风景名胜区保护基金，每年有选择地对重点景区的重点项目予以支持。明确风景区自身经营收入的使用范围，不得随意挪作他用。同时，在国家政策允许的范围内，结合各风景区的实际情况，借鉴国外风景名胜区管理的成功经验，实行风景名胜资源有偿使用，凡依托风景名胜资源开展经营活动的单位和个人，都必须交纳风景名胜资源有偿使用费。